政府划拨土地的主要依据是《划拨用地目录》（目前是2001版）。该文件中规定，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。 此外，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）进一步收紧了划拨用地的范围，规定：“今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。” 
目前国土部门判断营利性的标准是看土地使用权主体的性质，以PPP模式运行的项目成立的项目公司都是按照《公司法》成立的公司法人，无法界定为非营利主体（需要在民政部门注册）。所以，按照现行的土地政策，项目公司很难拿到划拨用地。