乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,合理布局,综合开发,配套建设;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划,并依照法律规定办理审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建没用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民改府土地行改主管部灯提出申请,按照省,自冶区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准。乡(镇)村公共设施、公益事业建设,需要使用土地的,经乡(镇)人民政府审核,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准。

案例:宏源造纸厂是一家位于湘江之滨的乡镇企业,主要从事板纸生产。由于市场竞争激烈,板纸的销售价格很低,利润很薄,宏源造纸厂一直在勉强维持经营。20世纪9年代后期,国家加大了对环境污染的治理力度,各地环保部门纷纷行动起来,对各种排污企业进行治理,其中造纸行业是重点治理对象。多年来靠直接排污才得以惨淡经营的宏源造纸厂,这样一来生存不下去了,于是关门停产。由于宏源造纸厂所处的地理位置交通便利,而且所在的镇造纸产业已形成规模,具有产业优势,本县一家国有企业听说其关门停产,就前来与之协商,准备兼并。这对宏源造纸厂来说是求之不得。但当双方准备办理交接手续时,宏源造纸厂所在村的村委会出面干预了,说按照法律规定,农村集体所有土地的使用权不能进行出让、转让或出租用于非农业建设,而兼并企业对宏源造纸厂兼并的结果势必造成农村集体土地使用权的出让,所以宏源造纸厂不能被企业兼并。对于村委会的说法,宏源造纸厂和兼并企业都不能接受,于是和村委会发生了纠纷。请问,被兼并的乡镇企业的土地使用权能否转移给兼并企业?

解答:在我国,土地的所有形式有两种:全民所有和劳众集体所有。全民所有即国家所有,其所有权由国务院代表国家行使。劳动群众集体所有即农村集体经济组织所有,包括乡(镇)集体经济组织、村集体经济组织和村民小组集体经济组织。由于我国的人均耕地面积远远低于世界平均水平,十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地被确定为我国的一项基本国策。我国的耕地绝大部分属于农村集体经济组织所有,加强对农村集体经济组织所有的土地的管理是实现切实保护耕地的基本国策的关键。国家对农村土地的管理主要体现在对农村集体经济组织的土地使用权的限制上。限制之一是不允许其随意改变农村土地的用途。国家对土地实行用途管制制度,通过土地利用总体计划对不同的士地期定不同的用途。土地的用途一经确定,任何单位和个人都不得擅自改变;土地的用途确实需要改变的,要办理农用地转变手续。限制之二是非农村集体经济组织的任何单位和个人不能使用农村集体经济组织的土地进行建设,农村集体经济组织的土地只能由农村集体经济组织成员自己用来进行农业生产,建设乡镇企业、村民住宅和乡村公共设施和公益事业。限制之三是原则上不允许农民集体所有土地的使用权流转。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”之所以原则上不允许农村集体所有土地的使用权流转,是为了保持土地流转市场的秩序。之所以又对因破产、兼并等情形造成的农民集体所有的土地的使用权流转网开一面,是因为依法取得农民集体士地使用权的乡镇企业作为市场主体要参与市场竟争,土地使用权作为企业的一项重要资产,是企业参与市场竞争的重要物质保障;如果不允许企业从农民集体那里取得的土地使用权进行流转,那么使用农民集体土地的乡镇企业就会在市场竟争中处于劣势。乡镇企业的士地使用权不仅可以因企业的破产或被兼并发生转移,而且还可以因企业厂房的抵押而发生转移。对此,《中人民共和担保法》第三十六条款规定:“以乡(镇)树企业的厂房等建筑物抵押的,其占用的土地使用权同时抵。”从上面的论述可以看出,虽然国家对农民集体土地的使用权有种种限制,但就乡镇企业使用的农民集体土地来看,在一定情况下的流转还是许可的。本案中,宏源造纸厂的土地使用权发生转移是因兼并造成的,符合法律规定转移的条件,可以转移。