新中国的土地产权改革，是分别在城市和农村两个系统的内zhi部进行的。这既是城市和农村两个系统在不同经济发展阶段的要求不同导致的，也是受到了城乡“二元格局”、法律法规、行政体系等客观因素的影响造成的。

(一)农村土地产权及其流转制度变迁的过程

新中国农村土地产权的变迁过程主要分为四个阶段。即，土地改革的产权私有化阶段(1952年前)、互助合作和人民公社下的产权公有化阶段(1953～1978年)、集体所有权和农户承包权分离的阶段(1978～2003年)、农地承包权可依法流转的阶段(2003年至今)。新中国农村土地产权的变化，其较高的频率有悖于理论上对产权稳定的预期，但是，体现出来的绩效又否定了对其的质疑。四个层次的分析框架可以有利于把握其中的本质。

第一阶段的土地改革，是从第二层次政体制度的变化开始的，而第一层次的社会基础也促进了土地产权的改革。首先，新中国社会主义经济社会体制和共产党领导的人民民主专政的政体结构的建立，势必要求没收资本家和地主的土地产权，并分配给农民。这种在第二层次上政体制度的变化，顺理成章地实现了产权的转移。同时，第一层次的“耕者有其田”和“平均主义”的思想(钱忠好，1999)，既为产权的大规模转移奠定了社会基础，保障了土地改革能够得到广大民众的支持，也解释了为什么最初的土地改革需要进行平均分配。

然而，由于个人拥有的生产资料、经营能力和知识经验不一样，出现了贫富的两极分化(即第四层次的变化)。为了解决这种生产的低效率，互助合作的治理结构出现了(即第三层次制度的变化)。在经历了1953～1957年的“初级社”和“高级社”之后，1958年“人民公社”制度正式形成。这种治理结构的改变，导致了农村土地产权经历了从私有到公有的变化(即，第二层次制度的变化)。人民公社制度从根本上废除了农民的土地所有制，实行了农地集体所有、集体经营的制度。而且，农地的所有权流转，成为农地流转的唯一形式。这个阶段，农民并没有因为失去产权而出现大规模的抗议，这又是因为第一层次的社会基础起到了保障的作用。

东方传统中社会民众对中央权力的依赖性、认同感，大大节约了第二层次制度变迁的成本(钱忠好，1999)。中国长期以来形成的中央集权意识，比如，原始社会的氏族制度、奴隶社会的宗族制度、封建社会的君主制度、乃至辛亥革命后中华民国的政治体制，都为民众对中央集权的依赖感和认同感奠定了历史传统的基础。1958年后的人民公社，也是在中央集权的形式下，平稳地将土地产权从私有转变为了公有。

可是，集体产权由于激励机制弱、监督成本高，农业生产效率又逐渐低下(即第四层次的影响)。这孕育了1978年家庭联产承包责任制(即第三层次的制度变化)。经过几年的发展最终成为国家的正式制度，形成了所有权与承包经营权的分离(即第二层次的制度变化)。可是为什么农地产权的改革选择集体所有和家庭承包相结合的产权结构，这还是与第一层次的社会基础有关系。

所有权和使用权的分离，维护了集体所有的特征，避免了所有权与国家政体上的冲突。另外，以家庭为单位，符合中国传统的血缘观念。中国自秦汉以来，家庭就一直是社会经济结构的基本单元，也是政治组织的基础。家庭构成了一个由内向外、由亲及疏、由近及远、由小到大的家庭和家庭网络(钱忠好，1999)。所以，以家庭为单位的承包经营权制度，在一定程度上满足了家庭的意识形态，这样大大减少了制度安排的成本，节约了农户与政府之间达成合约的交易费用。而且，以家庭为单位，反过来在实际生产过程中能够很好地解决“生产队”体制下对劳动投入监督困难、“按劳分配”的困难等问题(即第二层次对第三层次的影响)，促进了农业生产的效率(即第二、第三层次对第四层次的影响)。这是因为在家庭生产中，不仅生产规模适宜，更重要的是解决了一般集体行动中的卸责、偷懒、监督、惩罚、利益分配等理论难题。为家庭尽责尽力、牺牲一切的伦理意识，保障了家庭承包的产权的实际效率(即第一层次对第三层次和第四层次的影响)。

随着社会经济格局的变化，家庭承包产权的流转需求受到了农村劳动力的非农转移和农业规模生产的刺激(即第四层次上的改变引起了第三层次制度改变的需要)。2003年《中华人民共和国农村土地承包法》和2007年《中华人民共和国物权法》在正式制度层次虽然规范了农地流转的行为(即第二层次的制度变化)。可是这种流转受到了在用途、区域范围、二次合约等诸多的限制，更重要的是现阶段不存在农地的市场价格体系，这与现阶段实现农地转让由市场配置的目的相差甚远(即第二层次限制了第三层次，第三层次限制了第四层次)。所以，随着党的十七届三中全会的召开，全覆盖式的农村土地定级估价与土地流转工作的推进，业已成为当前农村土地管理的基础工作之一(即第二层次对第三层次制度改进的要求)。

(二)城市土地产权及其流转制度变迁的过程

新中国城市土地产权的变迁过程也主要分为四个阶段。即，建国初期的国有土地有偿使用阶段(1954年前)、行政划拨的国有土地无偿使用阶段(1955～1987年)、现行国有土地有偿使用形成阶段(1988～2006年)、现行国有土地有偿使用确立阶段(2006年至今)。新中国城市土地产权的变化，虽在阶段性特征上与农村土地产权变化有相似之处，但其变迁的内容和时序是不同的。通过四个层次的分析框架也有利于把握其中的逻辑。

第一阶段的土地有偿使用，指无论是全民所有制单位还是集体所有制单位，只要使用城市国有土地，都必须向国家缴纳租金和有关税费。这一时期，从制度上并未否定城市土地具有价值、可以收益的商品属性，是因为在新中国建立之初，在政体、社会经济体制还未健全的情况下，对以前土地产权安排的延续性或依赖性(即第二层次本身的影响)。同时，因为此时农村也继续延续私有产权制度，所以对国有土地实行有偿使用制度也符合整个经济系统的价值体系(第三、第四层次因素的影响)。

1954年后，我国建立了高度统一的计划经济体制，城市土地也完全通过政府无偿划拨来满足使用者的需求(第二层次影响第三、第四层次)。无偿划拨的形式，实质上否定了所有权和使用权在经济上的价值，使用权的自由流转也被禁止了。这主要是受到社会主义建设初期的社会基础的影响，包括马克思的劳动价值论引起的对商品价值的判断、共产主义中的共有和按需分配的观念等，所有这些第一层次上的因素决定了第二层次制度的建立。

改革开放以后，国家为了适应市场体制转变的要求，为了吸引外资和增加外资的安全感，在不违背社会主义全民公有原则的基础上，实行了城市土地使用权与所有权分离的产权制度。同时，允许使用权根据法律规定和市场规律进行转让(即第四、第三层次造成第二层次的改变)。但此阶段(1988～2006年)，受长期形成的土地无偿使用的习惯的影响(第一层次的影响)，使得政府在实际操作过程中更多还是采用行政色彩更浓的协议出让的方式，土地出让的价格往往受到很多非市场因素的影响。城市土地使用权的价值并没有在市场上表现出来(即第一层次逐步影响第二、第三、第四层次)。

直到2006年9月5日国务院颁布《关于加强土地调控有关问题的通知》，城市所有经营性和生产性用地都必须采用“招拍挂”等符合市场配置原则的竞争性出让方式，才基本上消除了无偿使用对市场配置的影响(政府机关等公益性事业用地除外)。这是政府在面对土地调控中出现的建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等现象采取的措施(本质上是第四层次影响第三层次造成的)。同时，在第三层次上的变化有利于土地市场机制的健全，对第二层次上的市场经济转型也有帮助(即第三层次反馈并促进了第二层次的改革)。

(三)城市和农村的对比与产权和流转制度改革的启示

可以看出，农村和城市两个系统内部改革过程的逻辑，能够通过四个层次的分析框架来把握。除了相似之处，两个系统各自变迁的不同之处，比如时序和内容的不同，可以为产权及流转制度的进一步改革提供参考。

1.土地产权变迁的相互借鉴

相对于城市土地产权变迁的频率，农村土地产权的频率更高。这是因为新中国是以解决农业生产、满足粮食自给自足为首要目标，农村系统中土地产权变化的频率受到了农业生产效率提高要求的(第四层次)强烈冲击。这在城市系统并不是那么明显，直到改革开放以后受到经济转型、引进外资和保障投资安全等压力的作用下(也是第四层次)，城市土地的产权才开始发生变化。而此时，农村土地的集体所有和家庭承包相分离的产权结构特征，为城市国有土地所有权与使用权的改革提供了有价值的参考。城市土地产权和相应的市场配置机制很顺利地就建立起来了。

在城市中并没有按照家庭为单位来分配土地使用权，而是被以个人为单位代替了(即第二层次本身内部之间的影响)。这一方面不是否定了家庭的传统观念(第一层次)，而是因为城市土地的价值体现不需要农地价值那样经过更多的劳动力投入才能实现，因此不存在监督成本和使用成本。而且，以个人为单位还有利于产权的确权、流转等。所以，个人相对于家庭，更合适成为城市土地产权的最小单位(第三层次和第四层次)。

相对应的，已经发展相对健全的城市国有土地产权及其配套体系，可以为农村土地产权进一步改革提供参考。虽然，农村土地的集体所有权、家庭承包权与城市国有土地产权一样受到法律的保护，但前两者在因公共利益而被侵占时，受到的损失往往更大，在冲突过程中产权主体不明晰的缺陷更为明显。为什么会出现这种情况?主要还是因为农村土地缺少像城市土地那样的具体的土地登记制度、完善的地籍管理体系以及独立的法律保障体系。没有细化到农户的土地登记制度(现阶段农村土地登记仅停留在行政村级别)(Ho，2005)，不利于产权的明确、流通和保护。缺少地籍管理体系，不利于土地行政、流转等的管理。没有独立于政府的处理土地征用冲突的司法体系(实际征用过程中出现冲突，都是由批准征用的政府进行调解)，减弱了法律法规对产权的保障效果。这些都是第二层次要素的影响。

所以，现阶段农地产权改革过程中，对农村土地产权的登记制度、地籍管理体系和法律保障体系是迫切需要解决的问题。

2.城市土地转让对农村土地流转的借鉴

对于流转，城市土地市场却是走在了农村土地市场的前面。在20世纪80年代末期，因为市场经济转型和外资的要求，城市土地有偿使用和市场机制建立起来(即第四层次对第三层次的要求)。而农地还是在近几年受到劳动力转移(进城或从事非农劳动)、农业生产规模化等影响后，才表现出流转的迫切要求(也是第四层次影响第三层次)。虽然现阶段农地也存在一定程度的流转，但受到了在用途、地域范围、初始合约等诸多的限制，更重要的是现阶段不存在农地的市场价格体系，这与实现农地转让由市场配置的目标相差甚远(即第二层次限制了第三层次，第三层次限制了第四层次)。城市土地市场的建立和发展，能够为农村土地流转制度的建立提供有价值的借鉴。

经过20年左右(1989～2009年)的发展，城市国有土地市场体系已经逐步建立并完善起来。随着工业用地等所有经营性用地必须采用竞争性手段出让以来，城市内部基本实现了通过市场配置土地资源的局面。处于第四层次上的城市内部经济活动对城市土地流转的需要，以及第二层次上经济体制转型和土地登记、地籍、法律等方面的保障，使得城市土地市场机制顺应而生并运行良好。城市国有土地市场的一、二级市场、基准地价体系、价格评估体系、土地登记体系、司法体系等，为城市国有土地使用权转让提供了必备的条件。

所以，对于现阶段农村土地流转制度的改革，除了第二层次上对流转范围、用途和其他约束相应明确和放松外，对农地的定级问题(第三、第四层次的内容)、价格评估体系(第四层次的内容)、农地承包权登记体系(第二、第三层次的内容)、独立于政府的司法保障体系(第二层次的内容)都应该进行相应的改革。这些都是建立和完善农村土地流转市场的必要因素。另外，由于农地长期以来受到第一层次的影响，如何改变农民对农地在就业、生存、医疗等方面功能的依赖，是促进农地价值完善、减少土地流转事后冲突的关键。这可以通过改变农民和市民在医疗、养老等社会保险上待遇的差别，降低第一层次因素对流转的影响。