国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。继珠三角、长三角地区近年来城市更新工作的推进，2021年北京、重庆等地也相继开展了城市更新行动，推动城市建设发展由增量开发向城市更新转变。当前国内的城市更新多是涉及土地的再开发再利用，且土地类型多为存量建设用地。

　　一、存量土地利用政策的内在特征

　　（一）存量土地开发利用的主体具有多元性

　　国家出台的政策中，明确鼓励原土地产权人自行开发、合作开发存量土地。只有在原土地产权人无意愿自主开发和合作开发的条件下，才可以向政府申请收回土地，纳入储备。即在存量土地开发利用的顺序上，国家政策将原土地产权人自行开发土地放在第一位，合作开发土地放在第二位，政府收回土地再供应放在最后一位，以鼓励产权主体、市场主体和社会资本开发利用存量土地资源。

　　（二）存量土地开发利用的方式具有灵活性

　　国家出台的政策明确提出，存量土地开发利用涉及土地改变用途、转让的，只要原有的土地使用合同没有明确约定、地方政策没有明确规定必须收回土地重新招标拍卖挂牌出让，就可以采取补办协议出让手续的方式进行再开发利用。

　　（三）存量土地增值收益的分配具有共享性

　　国家出台的政策明确，原依法取得的工业用地改造开发后，提高厂房容积率但不改变用途的，停车场增加容积率的，免收地价款；利用现有工业用地兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，可继续按原用途、原产权形态使用，不按新用途收取地价款。这些减免土地收益的实质，是国家与用地者共享土地规划调整所产生的增值收益部分。存量土地开发利用中增值收益分配的共享性进一步降低了更新改造成本，加快项目实施。

　　二、城市更新中土地利用的突出问题

　　（一）规划方向需要调整和定位

　　城市更新是以空间资源重新配置为基础的存量规划，具有产权和利益复杂的特点。城市更新规划是促进建成区功能优化调整的存量规划，需要探索政府、社会和市场主体共同参与、兼顾各方利益、上下互动的协商式开放式。规划对象转向存量用地及空间后，存在规划“从上至下”的刚性与“从下至上”的弹性的相融问题以及存量规划的实施问题，这需要规划部门在职能定位、管理重点、制度设计等方面进行统筹谋划。

　　（二）土地利用方向调整存在限制

　　城市更新改造过程中，大多是将城市中心、核心区的工业、仓储、批发市场、居住区调整为公共文化设施、公共服务设施。反映到土地利用方向上，就是将土地价值较大的仓储物流设施、商服、住宅等经营性用地调整为收益较小或非营利性的公共设施、公益事业用地。这种土地利用价值的逆向调整，限制了城市更新通过改变土地用途弥补成本的可能性，加大了其经济成本。此外，部分城市中心区、核心区严控建筑高度，地上空间调整也受限制。由于土地利用方向和地上空间的双重限制，城市更新项目推进较难。

　　（三）城市更新涉及资金量大、周期长

　　城市更新基本以老城区为主，区域内人口密度集中、历史文化设施较多，是城市功能疏解的重中之重，也是更新改造的重点区域。老城改造区域存在大量居住用地，且产权经济关系复杂，城市更新将涉及资金量大、腾退周期长、改造难度大等问题。

　　三、健全城市更新土地开发利用的配套政策

　　（一）推进规划管理政策创新

　　在城市更新的规划实施中，应注重规划兼容、复合利用。存量土地开发应划定实施单元，尽可能避免单宗开发，倡导实施单元最小化改造模式，鼓励多主体参与。

　　（二）创新财税金融激励政策

　　加强对城市更新的财政投入，合理确定市、区两级政府资金负担比例，落实税费优惠政策。鼓励利用国家政策性资金，统筹用于城市更新。探索将土地出让收入的一定比例用于存量土地开发项目，设立城市更新专项基金，发行地方政府专项债券，为城市更新筹集资金。

　　总结

　　通过了解存量土地利用政策的内在特征，明确城市更新中土地利用存在的突出问题，协调可持续发展过程中的各方面关系，才能解决和处理工作中存在的问题和不足，助力优化配置城市国土空间资源，缓解用地供需矛盾。