原文
新《土地管理法实施条例》
第三十六条依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。
禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。
释义：本条是关于农村宅基地四禁止的规定。
01
关于宅基地权益保护
本条第一款重申，依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其他附属设施受法律保护。《宪法》第十条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第九条也明确规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”虽然《宪法》和《土地管理法》都规定宅基地属于集体所有，但宅基地使用权属于农村村民。《民法典》物权编在用益物权分编中专门有“宅基地使用权”一章，用四个条文对宅基地使用权作出规定。其中第三百六十二条明确规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”宅基地使用权，反映着农村村民在集体土地上建造并保有住宅的土地利用关系。宅基地使用权在体系定位上系属“用益物权”，“用益”即“使用和收益”，反映着用益物权的两大权能。其中，使用权能，是指按照物的性能和用途，对其加以利用，以满足生产和生活的需要：收益权能，是指收取标的物所产生的经济利益，包括天然擎息和法定息。当然，并非所有的用益物权都具有收益权能，《民法典》第三百六十二条规定的宅基地使用权的内涵仅包括占有和使用，没有收益权。这是因为在我国，宅基地使用权具有保障农民基本居住需求和维护农村社会稳定的特定制度功能。宅基地制度不仅关系广大农村村民的基本民事权利，而且与农村土地利用的管制紧密相连，体现着特定的政策目标。
宅基地的合法权益不仅包括宅基地使用权，还包括宅基地上的农村村民住宅及其附属设施的所有权。也就是说，农村村民对其在宅基地上建的农房和围墙、院坝等附属设施具有所有权，任何单位或者个人不得侵犯。
02
关于农村宅基地“四禁止”
根据本条第二款的规定，对农村宅基地，明确禁止四种行为，即违背农村农民意愿强制流转宅基地、违法收回农村村民依法取得的宅基地、以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件、强迫农村村民搬迁退出宅基地，这是针对一些地方在推进“合村并居”过程中出现的侵犯农民合法权益的情形所作的规定，旨在保护宅基地用益物权，维护农村和谐稳定。
（一）禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地
关于宅基地流转，现行法律和政策是有明确规定的。一是宅基地所有权属于农民集体。二是“一户一宅”，宅基地不得单独转让。农村村民可以出卖、出租和赠与住宅，但在出卖、出租、赠与住房后即失去重新申请获得宅基地的权利。按照“房地一体”的原则，农房流转后其宅基地使用权随着房屋流转而发生流转。所以，按照“房地一体”原则流转宅基地是被允许的。三是禁止城镇居民到农村购买宅基地和农村住房。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确要求：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》重申：“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设”对于农村村民之间是否可以相互转让住房和宅基地，法律和政策都没有明确，根据物权理论，所有权和使用权是可以分离的，任何人都可以在法律法规没有禁止的情况下，通过租赁、承包、入股等方式实现对他物的占有、使用、收益等权利。
随着工业化和城镇化的加速，大量农民进入城镇谋求生计。造成了大量宅基地被闲置甚至“空心村”现象。一方面，宅基地使用权不能流转使农民无法分享到土地收益，宅基地的资产和资本价值不能显化，不能为进入城镇谋生的农民提供安身立命的经济来源：另一方面，大量宅基地被闲置与城镇建设用地紧张的现状形成强烈对比，城乡用地未得到合理配置。2013年，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“赋予农民更多财产权利”和“改革完善农村宅基地制度的改革目标。许多省份也进行了积极探索。
在农村“三块地”改革试点中，江西省余江县围绕宅基地流转制度改革进行了试点，主要内容有：一是宅基地有偿使用制度。村民原始取得宅基地实行择位竞价，对历史原因形成“一宅超标”和“一户多宅”的，根据其超标面积实行阶梯式计费；非本集体经济组织成员通过继承等方式占有和使用宅基地的，按不同标准收费；坚持“取之于民、用之于民”，宅基地有偿使用费主要用于旧村改造、宅基地退出补偿、村庄基础设施建设、公共设施建设、公益事业建设及误工人员的误工补贴等。二是宅基地自愿退出制度。退出分无偿、有偿和享受政府相关优惠政策三种方式。三是宅基地流转制度。宅基地可采取转让、出租等方式流转，受让人、承租人应为本集体经济组织内部成员，转让方流转宅基地后必须在农村或城镇仍有合法住所，流转后不得再申请宅基地。四是流转收益分配。房屋收益归产权人所有，宅基地收益在农村集体经济组织和原宅基地使用人之间进行合理分配，前者分配原则上不得低于同期分配宅基地交纳的最低价款宅基地出租租金的20%上交农村集体经济组织。
九亿农民的安居乐业是农村和谐稳定的前提。宝基地使用权基于农村集体经济组织成员身份而取得，“一户一宅、无偿取得”具有强烈的社会保障性和福利性，宅基地制度发挥着农民居住保障的作用，是我国农村保障体系的重要组成部分。在农民收入较低且农村保障体系尚未十分健全的现阶段，宅基地的生活保障功能仍应是改革的基本考量。所以宅基地流转必须坚持农民自愿，禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地。
（二）禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地
农村村民依法取得的宅基地，是农民的物权，受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。根据《土地管理法》第六十六条的规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的：（二）不按照批准的用途使用土地的：（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”为乡（镇）村公共设施和公益事业建设而收回农民集体所有土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。根据这一规定，农村村民的宅基地只有在这三种法定事由下才可以被收回。农村村民的宅基地在乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用的情形下可以被收回，类似于国家为了公共利益的需要可以对集体所有的土地实行征收。集体所有制作为一种公有制，具有公共管理职能和政治性是毋庸置疑的，因此理应有其自身的利益存在。这种利益虽非属于社会的，但也不是个体的，而是集体内部不特定集体成员的。在特定的集体内部，集体利益区别于成员的个人利益，是全体成员人人有份但又不具体分割农民集体土地所有权的权能给个人的整体利益，因而是一种公有利益。在美丽乡村建设中，加强乡（镇）村公共设施和公益事业建设是有利于农村集体经济组织的集体利益的，收回宅基地是法定事由，但要给予宅基地使用权人适当的补偿。
此外，当农村村民不按照批准的用途使用土地时，宅基地也可以被收回。宅基地的用途是建造住宅及其附属设施。宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权利，无偿取得、无偿使用，在社会保障薄弱的农村用于保障农民的居住，因而宅基地的根本用途是建造住房。“不按照批准的用途使用土地的”，一般是指“不按照政府批准文件上明确规定的用途使用土地，或者不按照上级政府批准执行的土地利用总体规划确定的用途使用土地”，也包括在宅基地上兴办企业、建造商品房等违背宅基地使用权目的及功能的严重违法行为。因撤销、迁移等而停止使用土地的，“撤销”主要是就用地单位而言，不适用于以户为单位的宅基地，就“迁移”而言应当是指农户全家将户口迁出本集体一定时间，有的地方规定是二十年原住宅未被转让、继承的属于收回的事由。除因符合法定收回事由可以收回宅基地的情形外，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地。
（三）禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件
针对一些地方在宅基地改革中将退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，中央多个文件反复重申，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件，要切实维护好进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。农民进城落户之集体土地权利退出，经历了由土地承包经营权“一权”退出，到土地承包经营权和宅基地使用权“两权”退出，再到集体土地“三权”退出的发展；而且呈现了由强制退出向自愿退出，由无偿退出向有偿退出的演进。
进城落户农民的宅基地使用权是其在进城落户以前依据集体成员身份而获得的农村土地使用权，并在进城落户后，仍然由其依法继续享有的财产权利。探索进城落户农民宅基地权益实现的激励机制，应当遵循下列基本要求：一是坚持以维护好进城落户农民的宅基地使用权益为出发点和归宿，不得以损害进城落户农民合法权益作为改革的代价。二是强调进城落户农民的自愿性，不得强制要求进城落户农民有偿退出宅基地，确保农民在自愿基础上，对宅基地使用权实现的充分预见性。三是探索引入多样化的进城落户农民宅基地使用权实现方式，通过财政、金融及其他相关手段的综合运用，增强进城落户农民选择不同实现方式所产生的不同吸引力。
（四）禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地
搬迁退出宅基地主要是指一些地方在“合村并居”过程中强迫农民退出原有的宅基地，集中上楼居住。“合村并居”作为新农村建设的一种尝试，是通过建立农村社区的方式，逐步替代原有的自然村设置。通过将散居的农民进行集中安置，可以实现农村土地的大范围连接，为农业生产的规模化创造前提。同时，剩余下来的劳动力可以投入到农村产业化的进程中，为农村经营的多样化创造条件。
“合村并居”应注意以下方面：
一是“合村并居”要尊重农民意愿，不可强推硬上，坚持以人民为中心，要贯穿在我们工作的方方面面。“合村并居”不仅关乎乡村建设，更涉及农民切身利益。对拆迁补偿够不够买新房，搬入新居便不便于干农活，离开故土能不能放得下，农民自己最有发言权。开展“合村并居”工作，要坚持村民主体地位，坚持群众自愿、因地制宜，在拆迁补偿、安置区选址、安置住宅户型确定等关键环节，充分依靠群众、发动群众、相信群众，尊重民意、落实民意。拆不拆、搬不搬、建不建，由农民群众说了算，不可强迫命令，更不能违法违规、伤农害农。
二是“合村并居”要围绕农民利益，不可另有所图。全心全意为人民服务，是我们一切工作的总原则。“合村并居”工作，小到改善农民生活大到助推乡村振兴，核心都是围绕农民利益，而非政府政绩，更不可是政府利益。通过“合村并居”，提高农村建设用地使用效率，将复垦新增的耕地用于发展现代农业，将预留用地用于发展生态旅游业等，拓宽农民持续增收渠道，带动农业农村发展，是这项工作的根本。切不可利用土地增减挂钩政策，增加地方财政收入，把“合村并居”变成政绩工程、赚钱项目。
三是“合村并居”要科学稳妥推进，不可快进冒上。乡村振兴是一项系统工程，不可一蹴而就。要充分认识乡村振兴工作的艰巨性、复杂性,长期性，了解地区差异，理解民生关切，考虑现实困难，做最科学的论证，定最合理的方案，用最稳妥的方式，达最利民的效果。切不可一哄而上，一味求快，只考虑拆迁速度，不考虑财力支撑，导致安置不到位，农民住窝棚，坏了形象，伤了民心。
随着经济社会发展，一些村落会集聚更多人口，一些自然村落会逐步消亡，这符合村庄演进发展规律。关键是要做到规划先行，对哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大，都要经过科学论证，不要头脑发热，不顾农民意愿，强行撤并村庄，赶农民上楼。本条规定的四个禁止，为乡村振兴中农村村民合法权益的保护提供了法律武器。
本文选自《新<土地管理法实施条例>释义》，魏莉华著
