浅析失地农民社会保障问题
发表于：2011-01-22 11:00
随着我国经济的快速发展，工业化进程和城市化规模不断加快，城市用地需求不断加大，而伴随这一过程的是农业用地的不断减少，失地农民数量的不断激增。失地农民群体不同于城市低保居民，他们没有最低生活保障，没有就业渠道，甚至没有生活来源，因而成为关系社会和谐的重要因素。如何解决好失地农民的生活保障问题，构建失地农民的社会保障机制成为解决失地农民诸多问题的关键，也是保持社会稳定，构建社会主义和谐社会的重中之重。
一、征地政策的不完善造成失地农民陷入困境
（一）我国在建设用地审批上存在不少漏洞，违规圈地事件屡见不鲜。
各地为加快自身经济发展纷纷圈地建开发区，将大量良田用作开发区用地。但往往是规划用地的面积少于实际征用面积，大量征用土地并未用于建设，而是在抛荒。国土资源部的资料显示，全国在建和已建的各类开发区中有约43％的土地处于闲置状态。同时，城市非农业部门其本身就缺乏安置失地进城农民的就业岗位，造成了失地农民的实际失业的扩大，而即使当初安置了部分失地农民的企业也存在诸多问题。
（二）现行征用体制补偿标准过低，且将农民排斥在土地增值收益分配之外，不能解决农民失地后的长远生计。
20世纪80年代左右，政府对失地农民的保障重点在将其安排进入乡镇或集体企业中作为用工，但缺乏基本的养老、最低生活保田等社会保障项目。随着乡镇企业发展陷入瓶颈后，部分己进厂工作的失地农民重又回到了失业之中。20世纪90年代后的土地征用存在标准过低的情况，被征用集体土地的大队并未获得与之相符的经济补偿，导致村级机构缺乏对本村失地农民的养老、抚恤等基本保障的资金投入。
（三）一次性货币补偿安置方案对农民的出路缺乏长远考虑。
1999年后国家对失地农民通常采取的补偿方式就是一次性货币安置方式。货币安置方式虽能够有效减轻国土资源管理部门和用地单位的工作量和安置压力，提高征地效率，而且失地农民通常从现实角度来看往往易于接受。但过低的补偿和缺乏长远的安置考虑，使得有限的安置经费难以从根本上解决失地农民的生活出路。加上不少农民在获取安置补偿金后往往用于购置消费晶而未进行就业投资。最终，失地农民在安置补偿金耗尽之后，无法凭借自身能力获取稳定的收入来源、形成新的贫困。
（四）土地使用违规操作，“外征内使”“以使代征”“未批先用”，严重损害了失地农民的利益。
不少地方特别是乡镇一级，为降低项目的前期开发成本和减少开发中的劳动力安置费用，往往对未按征地标准实施补偿，即未能及时对部分失地农民实施“农转非”。农民在土地的所有权丧失的情况下。仅获得按失去土地使用权的补偿，损害了他们的实际利益，并且部分地方土地征用通常是在手续不全、已经报批或未办理土地正式报批的情况下立项的。因此无法按国家正常规定给予应有补偿，使得该部分农民缺乏基本的社会保障保护。
目前我国除部分省市试点以外，大部分地区仍未启动相应应对农村失地农民的社会保障体系，大量失地农民存在着基本生活困难的问题。
二、征地过后没有完善的社会保障体系解决失地农民的后顾之忧
在党中央、国务院大政方针的指引下，我国各级地方人民政府在认真贯彻“切实保护耕地”基本国策的同时，积极采取措施落实失地农民社会保障问题，在一定程度和较大范围使失地农民社会保障问题得到了缓解。但从总体上看，由于受政策法规滞后及多方面条件的限制，以及一些地方有法不依、执法不严等因素影响，我国失地农民社会保障现状仍不容乐观，存在的问题主要表现在以下几个方面：
（一）就业问题突出。在计划经济条件下，国家还可以通过行政手段在国有企业为失地农民安排就业岗位，而随着社会主义市场经济发展和国有企业改制的不断深入，国家通过行政手段为失地农民在企业安排就业岗位的渠道越来越狭窄直至消失。同时受城镇下岗职工及外来打工者的冲击，就业岗位竞争愈来愈激烈，失地农民寻找就业岗位愈来愈难。加上失地农民整体素质偏低，难以在较短的时间内完成从农业向二、三产业的角色和技能转换，择业渠道更为受限。
（二）养老出现“真空”。在农民拥有土地的情况下，凡能劳动的老年人，都可以通过劳动获得生存之所需；即使完全丧失劳动能力，其子女也可以凭借对土地的耕作承担起“养老”的责任来；即使无子女，也可享受国家分散或集中供养的“五保户”待遇。而当失去土地之后，这些老年人则完全失去了生活中的原有保障，即使尚有部分劳动能力，也会因其年龄、体质、技能及文化素质等方面因素的影响而完全处于失业状态，昔日传统的子女养老方式也因土地资源的永久性丧失而土崩瓦解。加之许多地方、尤其是经济欠发达地区受财政实力所限，又没有把失地农民养老纳入城镇社保管理体系，从而使失地农民养老出现“真空”。
（三）基本生活缺乏保障。在征用农民土地的过程中，我国各地政府普遍采取了货币化一次性安置。这样虽然极大地减轻了各级政府和用地单位的工作量和给失地农民安置就业岗位等所带来的沉重压力，失地农民基于眼前利益考虑也易于接受。但事实上这极为有限的征地补偿及安置补助费根本无法解决绝大多数失地农民失地后的长远生计问题。土地是农民最稳定、最安全的就业岗位，失地后他们昔日所熟练的农业生产技能都失去了用武之地，在寻找新的就业岗位的过程中，又无法与城镇居民及其他就业群体展开竞争，待征地补偿及安置补助费“坐吃山空”之后，他们中未被纳入城镇最低生活保障范围的绝大多数人都陷入了生活无着的窘境。
（四）医疗保障被边缘化。随着农村新型合作医疗试点范围的不断扩大，近年来不少地方农民就医难问题得到了初步缓解。即使没有推行试点的地方，农民还可以通过对农作物的再生产，而造就对未来生活的希望。而失地农民在被转为城市居民之后，多数已不再享受农村新型合作医疗优惠政策，而传统的城市低保、养老和医疗保险体系又大多未延伸到失地农民。这就在客观上造成大量失地农民失地后又失医保，在医疗保障方面被严重边缘化。他们所得到的数万元失地补偿或补助费，仅能够维持数年的基本生活，加上目前不断上涨的医疗费用，他们往往是小病拖成大病，当其从卖地款中拿出一部分钱来看病保命的时候，往往是病未看好，吃饭又成了问题，因而使其由失地农民跨入城市贫民的行列。
（五）安居工程滞后。房屋和土地是农民一生中最基本、最重要的财产。当失地农民在失地同时又失去房屋的情况下，他们中的相当一部分人便成了穷得只剩下兜里的“卖地钱”的无业游民了。他们或租房居住，或被临时安排在条件较差的集中场所里，他们对未来的生活充满忧虑。他们中有的人虽然利用征地补偿费购买或自建了新居，但不少人却因此几乎花光了所有积蓄，有的甚至债台高筑。有的地方虽然为失地农民建造了安居工程，却因楼房价格相对其有限的补偿费来说，远远超出了失地农民的支付能力，因而很少有人问津。
（六）子女求学受影响。子女的未来是所有为人父母者最牵挂的大事，因此也成了失地农民最大的心头之患。在就业无岗、社保无份的困境中，他们凭借所得的征地补偿费供子女上小学及初中尚可，但上高中及高等教育便力不从心。过低的征地补偿费及社会保障机制的缺位，不仅影响了失地农民的自身发展，而且也严重影响到他们子女的未来发展问题。
三、我国失地农民社会保障制度的政策构想
（一）规范征用行为，并改革现行的有关征地补偿和安置方法。征地改革应严格区分公共利益和非公共利益两种不同类型的征地行为。对于公共利益征用的土地，以土地的正常价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。对于非公共利益占用农民的集体土地，用地单位应为农民办理失业、医疗、养老等保险。国家还可以考虑改革我国现行土地制度,使农民集体所有的土地物权化、股权化。
（二）建立失地农民保障基金，并加强监管。在社会保障制度的构建中，各国采取的普遍做法就是设立社会保障基金专款专用，并采取一定的运营方式以保证其保值增值。世界银行的一份研究报告显示：在全世界范围内除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外,大部分国家由政府部门管理的养老基金的收益大都是负值,由私营机构经营的养老基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。究其原因，一方面是由于政府部门的办事效率本身就较私人部门低；另一方面，由政府管理的基金往往不能投资于股权、不动产与国外资产，一般都投资于政府债券或以很低的名义利率向国有企业贷款，这样风险集中且效率低下。
（三）改变单一的保障方式，从养老、医疗、生活、就业角度建立相应的保障制度。首先，建立失地农民的养老保险制度应该分清保障的对象。对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，实行直接养老保障，建立个人专户与社会统筹相结合的制度。其次，建立失地农民社会医疗救助制度，强化多元投入机制，有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。再次，对于建立适当水平的最低生活保障制度，应合理地界定享受此待遇的保障对象，采取适当的标准科学地确定最低生活保障线，建立多渠道的资金筹集机制。此外，政府部门应建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性的安排不同的培训内容。
（四）为失地农民社会保障制度创造一个安全的制度运行机制。首先，加强基层管理干部的教育与培训，提高其政治觉悟，杜绝腐败现象的存在。其次，加强法制方面的建设，使得失地农民的社会保障制度有明确的法律加以规范，真正使中央的政策能够有效的落实到基层。再次，加强监督机制，一方面加强民主监督机制，进行失地农民的法制教育宣传，以便监督管理干部的行为，保障自己的权益不受侵害；另一方面，明确监管部门的职责，使保障机构的工作开展接受市审计局、市财政局市属单位及镇人大和镇、区审计办、纪检等单位的检查监督。最后，加大处罚力度，坚决杜绝腐败及暗箱操作现象。
随着中国特色社会主义建设步伐的不断加快，城市化和城乡一体化是一个趋势，而伴随这一过程的必然是大量农业用地的征用和失地农民群体的出现。相信有社会各界的共同努力，失地农民社会保障体制会顺利的建立起来，会维护更多失地农民的利益，也会促进城市化的顺利进行，顺利实现我国的现代化，步入社会主义和谐社会。
